Useiden peruspalveluiden rahoitus on kuntien harteilla ja valtio osallistuu kustannuksiin valtionosuusjärjestelmän kautta. Mahdolliset leikkaukset valtionosuusjärjestelmästä julkisen talouden säästöpaineissa voivatkin vaikuttavaa suoraan kansalaisen kohtaamiin palveluihin, niiden saatavuuteen ja laatuun.
Kunnilla on merkittävä rooli Suomen julkisessa taloudessa. Valtion, kuntien ja sosiaalivakuutusrahastojen muodostamasta julkisen talouden kokonaisuudesta kunnat kattavat työllisyydellä mitattuna yli kolme neljäsosaa. Julkisen sektorin kokonaismenoista paikallishallinto kattaa noin 40 prosenttia. Suomessa – toisin kuin monessa muussa maassa – vastuu julkisten palvelujen, kuten erikoissairaanhoidon, vanhustenhuollon, perusopetuksen tai varhaiskasvatuksen, järjestämisestä on laajasti kunnilla.
Kunnat rahoittavat pääosan, noin 75 prosenttia, edellä mainituista peruspalveluista verotuloillaan ja asiakasmaksuillaan. Myös valtio osallistuu julkisten peruspalvelujen järjestämiseen maksamalla kunnille valtionosuuksia. Kuntien verorahoitus onkin kokonaisuus, joka muodostuu kunnallisverotuloista, kunnan osuudesta alueen yritysten maksamista yhteisöveron tuotoista, kiinteistöverotuloista ja kunnalle myönnetyistä valtionosuuksista.
Peruspalvelujen lisäksi kunnat rahoittavat joko kokonaan tai osittain muutamia merkittäviä etuusmenoja, kuten lasten kotihoidontuen, perustoimeentulotuen ja pitkäaikaistyöttömien työmarkkinatuen.
Iso potti houkuttaa leikkaamaan
Väestön ikääntyminen, kestävyysvaje ja kuntien rooli osana julkisen talouden vahvistamista näkyivät vahvasti myös tulevan vaalikauden talous- ja hallintopolitiikan lähtökohtia pohjustavassa virkamiespuheenvuorossa, jonka valtiovarainministeriö julkaisi 4.2.2019. Perusteellinen, noin 200 sivuinen asiakirja julkaistiin sopivasti ennen kevään 2019 eduskuntavaalihulinan käynnistymistä. Rahaministeriön suositukset ja niiden ohjaamana erityisesti vaalien jälkeen julkaistava uusi hallitusohjelma koskevat koko julkista taloutta, siis suoraan tai välillisesti myös jokaista 295 Manner-Suomen kuntaa.
Valtiovarainministeriön virkamiespuheenvuorossa peräänkuulutetaan muun muassa julkisen talouden vahvistamista ”nopeavaikutteisin toimin” yhteensä 2 miljardilla eurolla vuoteen 2023 mennessä. Kun valtion menoja halutaan vähentää tai muodikkaammin, ”julkisen talouden kestävyysvajetta umpeen kuroa”, katse kääntyy herkästi kuntien valtionosuuksiin.
Tämä ei ole ihme, sillä kunnille myönnettävät valtionavut – valtionosuudet ja valtionavustukset – ovat merkittävä menoerä Suomen valtion talousarviossa – yhteensä 10,5 mrd. euroa – eli noin viidennes valtion 55,5 mrd. euron kokonaisbudjetista vuonna 2019. Hyväksyttävissä olevan kuuloinen ”ihan vain yhden prosentin leikkaus” kuntien valtionosuuksien 10,5 miljardin euron kokonaisuudesta kuroo umpeen valtiontalouden vajetta yli 100 miljoonalla eurolla. Kiusaus on suuri.
Uhka kuntien valtionosuuksiin kohdistuviin uusiin leikkauksiin on käsinkosketeltava siitäkin huolimatta, että vain viikkoa aiemmin esille tulleiden merkittävien vanhustenhuollon ongelmien yhtenä syynä epäillään tällä ja edeltävällä hallituskaudella tehtyjä leikkauksia kuntien perusrahoitukseen, eli lakisääteisiin valtionosuuksiin. Poliittinen muisti on kuitenkin tunnetusti paitsi valikoiva, myös lyhyt, mistä johtuen vaaleja edeltävässä ja niitä seuraavissa keskusteluissa tahtotila ja suuret päämäärät harvoin säilyvät muuttumattomina puolueesta riippumatta.
Valtionosuusjärjestelmä on tasausjärjestelmä, joka ei jaa hyvää ja kaunista tasaisesti kaikille kunnille
Valtionosuusjärjestelmän kautta – paitsi ohjataan valtion rahoitusosuus kunnallisiin palveluihin kuntiin – järjestelmällä myös tasataan kuntien välisiä eroja. Kuntien välisiä eroja palvelujen järjestämisen kustannuksissa tasataan siten, että valtionosuuden laskentatekijöiksi on valittu palvelutarvetta ja kuntien välisiä kustannuseroja selittäviä tekijöitä, kuten kunnan ikärakenne, sairastavuus ja vieraskielisen väestön osuus.
Järjestelmä tasaa myös eroja kuntien tuloissa. Verotuloihin perustuva valtionosuuden tasaus, kansankieliseltä nimeltään verotulotasaus, määräytyy kunnan laskennallisten tulojen perusteella. Tulopohjan tasauksessa verotuloiltaan vahvojen kuntien valtionosuutta vähennetään (tasausvähennys) ja vastaavasti tulopohjaltaan heikompien kuntien valtionosuutta lisätään (tasauslisä). Verotuloja järjestelmä ei kuitenkaan siirrä kunnasta toiseen, vaikka tällainen yleinen harhaluulo toreilla liikkuukin.
tähän kaaviokuva valtionosuusjärjestelmästä
Rahoitus- ja tasaustehtäviensä lisäksi valtionosuusjärjestelmä on kansallisille päätöksentekijöille mieluinen välinen politiikan tekoon. Valtionosuuksia lisäämällä ja niitä vähentämällä päättäjät pyrkivät ohjaamaan kuntia haluttuun toimintaan esimerkiksi vanhuspalveluissa tai opetus- ja kulttuuritoimessa. Valtionosuuksien ohjausvaikutusta kuitenkin vähentää se, että – aivan kuten verotulot – myös valtionosuudet ovat kunnille yleiskatteinen, vapaasti käytettävissä oleva euromäärä, jonka käytöstä kunta itse päättää.
Tulojen käytön vapaus on ollut kunnille lailla turvattu nykyisessä muodossaan jo vuodesta 1993 alkaen. Se on tärkeä osa kunnallista itsehallintoa, ja vahvistaa kuntien omaa päätösvaltaa järjestää lailla säädettyjen peruspalvelujen järjestämisestä. Valtiojohtoisuuden sijaan suomalaisessa paikallistason itsehallintoon perustuvassa järjestelmässä on vahva usko siihen, että paras tieto palvelutarpeesta ja vaikuttavimmasta palvelujen järjestämistavasta on paikallistasolla, siis kunnissa.
Turvaako maakunta- ja sote-uudistus tulevan?
Jo vuosia käynnissä ollut maakunta- ja sote-uudistuksen valmistelu on kannustanut pohtimaan, mitä lakisääteisiä tehtäviä tulevaisuuden kunnalle kuuluu, miten nämä tehtävät yksittäisessä kunnassa pystytään järjestämään, ja miten verotulot ja valtionosuudet kunnissa riittävät palvelujen rahoittamiseen Tilastokeskuksen väestöennusteiden harmaan varjon alla.
Tehtävien siirto maakunnille ei poista haasteita kuntien taloudesta. Tehtävien siirto maakunnille ei automaattisesti edes helpota kuntien taloushaasteita, sillä väestön ikääntymiseen liittyvät paineet eivät katoa hallinnollisilla uudistuksilla mihinkään. Jos maakunta- ja sote-uudistuksen toimeenpano tai muut tulevat rakenteelliset uudistukset eivät taklaa ikääntymiseen liittyviä paineita, on vain ajan kysymys, milloin kuntien valtionosuuksia leikataan lisää. Tämä lisää kunnissa paineita talouden sopeutustoimiin – siis veronkiristyksiin tai kustannusten vähentämiseen esimerkiksi varhaiskasvatuksesta, perusopetuksesta ja vanhuspalveluista.
TEKSTI: Minna Punakallio ja Sanna Lehtonen KUVAT: Matias Kivipuro
