Teksti | Tuomas Heikkinen
Kaikki saattaa olla poliittista, mutta kaikesta ei politiikassa puhuta. Jokapäiväisen poliittisen keskustelun ulkopuolelle rajataan kaikki se, jota ei nähdä ensisijaisesti poliittisena. Tällaisista aiheista saattaa vallita laajaa yksimielisyyttä, tai sitten niiden poliittista ulottuvuutta ei vain tunnisteta. Suomessa ja monissa demokratioissa useimmat valtion virastot ovat menettäneet välittömän kosketuksensa päiväpolitiikkaan. Vaikka virastojen toiminta kuuluukin olennaisesti päiväpolitiikan asialistalle, on niiden perustehtävä laajalti hyväksytty: harva vaatii tullin, verohallinnon tai opetushallituksen lakkauttamista. Etenkin verotus herättää aina kiivasta keskustelua, mutta itse verohallinto on välttynyt suuremmalta kritiikiltä. Onhan valtion kuitenkin pystyttävä verot keräämään.
Tätä taustaa vasten on vaikea ymmärtää, mitä Yhdysvalloissa on tapahtunut. Viime elokuussa presidentti Joe Biden allekirjoitti Inflation Reduction Act -elvytyspaketin, joka sisältää 400 miljardin dollarin edestä panostuksia etenkin vihreään siirtymään. Mittavien ilmastotoimien sijaan amerikkalaisen oikeiston huomio kiinnittyi johonkin muuhun: paketissa luvataan jopa 80 miljardia dollaria lisärahoitusta Yhdysvaltain verohallinnolle – niin työntekijöiden rekrytointiin kuin veronkeruun tehostamiseen.
Republikaanit tarttuivat uutiseen heti, ja vihreän siirtymän sijaan keskustelu kääntyi veroihin. Konservatiivinen uutismedia maalaili synkkiä kuvia Bidenin ”veroarmeijasta”, joka käy keskiluokan kimppuun tuhansien tarkastajien voimin. Kiista huipentui maaliskuussa, kun republikaanit esittivät suunnitelmansa verohallinnon lakkauttamiseksi. Päiväpolitiikan ulkopuolella pysyttelevä virasto oli päätynyt puoluepoliittisen myrskyn silmään. Mutta miksi verohallinnosta tuli verojakin suurempi kiistakappale Yhdysvalloissa? Viime kuukausien väittelyn taustalla on vuosia kestänyt kampanja verottajaa vastaan.
Kaikki alkoi 90-luvun puolivälissä. Republikaanit voittivat suurenemmistön välivaaleissa, ja amerikkalainen yhteiskunta heilahti reilusti oikealle. Uuden enemmistön turvin puolue kävi verojärjestelmän kimppuun täydellä voimalla. Vuonna 1997 senaatin kuulemisissa verohallinto joutui poliitikkojen hampaisiin, kun anonyymit työntekijät todistivat viraston ylilyönneistä. Todistajat kertoivat tarkastajista, jotka nöyryyttivät ihmisiä ja jahtasivat veroja gestapomaisin ottein: eräs veronmaksaja kuvaili synkin sanankääntein, kuinka tarkastajat olivat tunkeutuneet hänen kotiinsa, repineet oven sijoiltaan ja vieneet perheen omaisuutta.
Lausuntoja on sittemmin kyseenalaistettu, mutta se tuli liian myöhään: skandaali ehti tahrata verohallinnon maineen. Ja tämä olikin osin kuulemisten tavoite. Monen kansalaisen silmissä virastoon ei enää voinut luottaa – se oli hirviömäinen organisaatio, joka vainosi pienyrittäjiä ja keskiluokkaa. Kauhukuva sopi hyvin jo Reaganin aikakaudella muodostuneeseen ideologiseen mielenmaisemaan, jolle ominaista oli inho valtion byrokratioita ja verotusta kohtaan. Kohu johti myös verohallinnon perinpohjaiseen uudistamiseen: viraston valtuuksia rajoitettiin, ja sen kyky kerätä veroja heikkeni.
Vuosituhannen vaihduttua virasto vaipui hiljaiseloon. Bushin presidenttikaudella huomio siirtyi muualle, ja verohallinto alkoi toipua 90-luvun vaikeuksista. Budjetti kasvoi tasaisesti 2000-luvun alussa, mikä paransi mahdollisuuksia verojen keräämiseen. Suotuisa kehitys jatkui vuoteen 2010 asti, jolloin Obaman terveydenhuoltouudistus astui voimaan. Terveydenhuoltolaki velvoitti amerikkalaiset hankkimaan sairausvakuutuksen sakon uhalla, mikä raivostutti republikaanipuolueen. Pakkoon ja holhoamiseen perustuva terveydenhoitomalli oli pahinta myrkkyä amerikkalaiselle oikeistolle, jonka ideologia oli pitkään pohjautunut laajaan yksilönvapauteen sekä epäluuloon valtiovaltaa kohtaan. Kiistelty uudistus mobilisoi konservatiivisia aktivisteja ja antoi sysäyksen republikaaneille, jotka keskittivät kaikki voimansa lain kumoamiseen. Samalla verohallinto joutui ristituleen.
Verohallinto oli aina ollut terveydenhuoltouudistuksen keskiössä, sillä se vastasi vakuutuksettomille määrättyjen sakkojen perinnästä. Näin ollen virastolta leikkaaminen tarjosi näppärän keinon päästä uudistuksesta eroon. Leikkaukset löisivät kaksi kärpästä yhdellä iskulla, kun sekä vihattu terveydenhuoltolaki että vihattu verojärjestelmä joutuisivat pulaan. Voitettuaan enemmistön vuoden 2010 välivaaleissa republikaanit ryhtyivätkin vaatimaan satojen miljoonien leikkauksia verohallinnon budjettiin. Poliittisia pisteitä on vaikea kerätä puhumalla verotuksen puolesta, joten soraääniä ei kuulunut paljon edes demokraateilta. Tiukassa paikassa Obaman hallinto joutui myöntymään, ja vuonna 2013 budjettia leikattiin 600 miljoonalla dollarilla.
Ja näistä leikkauksista alkoi alamäki, josta ei missään vaiheessa toivuttu. Pian ensimmäisten leikkausten jälkeen skandaali ravisteli virastoa taas: vuonna 2013 sitä syytettiin teekutsuliikkeen sekä muiden konservatiivisten ryhmien epäreilusta kohtelusta. Virasto oli suhtautunut konservatiivisten järjestöjen hakemuksiin kriittisesti, kun ne olivat hakeneet oikeutta verovapaaseen toimintaan. Paljastukset johtivat valtavaan mediakohuun ja syytöksiin poliittisesta syrjinnästä. Poikkeuksellista on kuitenkin se, että ylilyöntien synnyttämä pöyristys ylitti puoluerajat. Liberaalin median johtohahmot vaativat päitä vadille, ja lopulta viraston johtaja erosi presidentin pyynnöstä. Etenkin amerikkalaiselle oikeistolle kohu tuntui vain vahvistavan sen, mitä se oli jo pitkään aavistanut: verohallinnosta oli tullut puoluepoliittinen instituutio, jota demokraatit käyttivät vihollistensa vainoamiseen. Vuoden 2013 skandaali oli viraston kohtalon kannalta ehkä merkittävin yksittäinen tekijä. Silloin se lopullisesti menetti teknokraattisen ja neutraalin maineensa – tai viimeiset rippeet tästä maineesta – monen amerikkalaisen silmissä.
Kohujen jälkeen ilmapiiri oli otollinen uusille leikkauksille. Vuonna 2015 budjetista lähti 350 miljoonaa dollaria, minkä jälkeen Trumpin hallinto karsi toiset 130 miljoonaa. Talouskuri oli muotisana 2010-luvun Euroopassa, mutta Yhdysvalloissa se tuntui eniten koskettavan verohallintoa. Kaikkiaan rahoitusta leikattiin melkein 20 prosentilla ajanjaksolla 2010–2021 (vuoden 2021 dollareissa mitattuna). Kongressi on pariin otteeseen myöntänyt lisärahoitusta, mutta rahat on yleensä korvamerkitty asiakaspalvelulle. Sen sijaan itse veronkeruu (enforcement) on jäänyt lisärahoitusta vaille. Kun yhtälöön vielä lisää viimeaikaisen inflaation, näyttää budjettitilanne erityisen kiperältä.
Myös henkilöstöä on jouduttu vähentämään: veronkeruusta vastuussa olevien työntekijöiden määrä on laskenut noin 30 prosenttia vuodesta 2010. Pulaa on etenkin erikoisosaajista, joilla on edellytykset astetta haastavampien tarkastusten toteuttamiseen. Siitä huolimatta viraston tehtävät eivät ole pienentyneet – päinvastoin. Se on vastannut niin terveydenhuoltolain toteuttamisesta, uusien verouudistusten toimeenpanosta kuin koronatukien jakamisesta kansalaisille. Samalla veroilmoitusten lisääntyminen on kasvattanut työmäärää.
Lopputulos on hengityskoneessa roikkuva verottaja. Virasto on joutunut selviämään alati kasvavasta toimenkuvasta yhä vähemmällä rahoituksella, ja vaikutukset näkyvät. Tarkastusten määrä on laskenut yli 50 prosentilla vuodesta 2010, ja veronkiertoon puututaan harvemmin. Suuret tarkastukset lankeavat yhä useammin yksittäisten työntekijöiden kontolle, ja resurssipula estää perinpohjaisten selvitysten tekemisen. Veroilmoitukset käsitellään yli 20 vuotta vanhoilla ohjelmistoilla, sillä tietojärjestelmiä ei ole onnistuttu päivittämään. Rahoituksen puute on samalla muuntanut organisaatiokulttuurin. Kun aika on tiukalla ja työmäärä valtava, työntekijöitä kannustetaan pikaisiin ja vähemmän huolellisiin tarkastuksiin.
Ja välillä rikkeet jäävät kokonaan tutkimatta. Virasto puuttuu entistä harvemmin tilanteisiin, joissa veroilmoitus laiminlyödään kokonaan. Rahapula vaikeuttaa myös maksamattomien verojen perintää: verovelka on kasvanut 2010-luvulla, ja vuosittain valtiolta jää verotuloja saamatta melkein 500 miljardin dollarin edestä. Tämä lovi on tuntuva – yhteensä verotuloja kertyy vuodessa noin 5000 miljardia dollaria.
Progressio, jota ei ollutkaan
Valtio kärsii verohallinnon vähittäisestä rapautumisesta näkyvimmin, koska sille jää vähemmän tuloja. Se ei kuitenkaan ole ainoa häviäjä. Alirahoituksen vaikutukset jakautuvat epätasaisesti eri tuloluokkien kesken – usein sillä seurauksella, että suurituloisten verotaakka keventyy eniten. Varakkaimmilla veronmaksajilla tulot koostuvat useista tulomuodoista ja varallisuuden arviointi on yleensä hankalampaa. Erilaisten säätiöiden sekä ulkomaisten pankkitilien kautta kulkevat rahavirrat sotkevat kuvaa, jolloin verottajalle jää puolivillainen käsitys kokonaisuudesta. Rikkaiden tarkastukset vaativat enemmän aikaa, resursseja ja erityisosaamista – kaikkea sitä, mitä verohallinnolta puuttuu. Ja kun resurssit eivät riitä, virasto toteuttaa kalliita selvityksiä harvemmin. Yli 5 miljoonaa dollaria vuodessa ansaitseville tehtyjen tarkastusten määrä laski noin 80 prosentilla vuodesta 2011 vuoteen 2018. Trumpin veroalen ohella tarkastusten väheneminen on käytännössä merkinnyt rikkaiden verotaakan pienentymistä: kun tarkastuksia tehdään harvemmin, on tuloja helpompi jättää ilmoittamatta. Myös houkutus veronkiertoon kasvaa, jos kiinnijäämisen riski on pienempi.
Muualla tilanne on toinen. Pienituloisille tehtyjen tarkastusten määrä on laskenut paljon vähemmän – vain 40 prosenttia samana ajanjaksona (2011–2018). Painopiste onkin siirtynyt yhä enemmän työssäkäyviin perheisiin, jotka saavat pienituloisille suunnattua verotukea (Earned Income Tax Credit). Vuonna 2022 melkein puolet kaikista tarkastuksista kohdistui tätä etuutta saaneisiin palkansaajiin, jotka tienaavat alle 25 000 dollaria vuodessa. Pienituloisten tarkastaminen on helpompaa, nopeampaa ja halvempaa – usein tarkastus voidaan hoitaa kirjeitse. Siispä alirahoitettu virasto keskittää voimavaransa siihen. Taustalla on myös muutos toimintakulttuurissa, joka painottaa tehtyjen tarkastusten määrää niistä saatujen lisätulojen sijaan.
Johdonmukaista, muttei ehkä toivottavaa. Rahoituspula on luonut kaksiportaisen järjestelmän, jossa vähäosaiset kantavat entistä suuremman osan tarkastustaakasta. Samalla varakkaimpien tulot joutuvat syyniin aiempaa harvemmin. Tarkastukset vaativat veronmaksajalta aikaa ja resursseja, joita etenkin pienituloisilta puuttuu. Jos progressiivisuutta pitää järkevänä poliittisena tavoitteena, on tällaiselle järjestelmälle vaikea löytää oikeutusta. Ja jopa jos oikeudenmukaisuus unohdetaan, puhuu moni tekijä edes jonkinlaisen reformin puolesta. Kun verotus ei toimi, valtiolle kertyy vähemmän tuloja, jolloin julkisten menojen rahoittamisesta tulee hankalaa. Hyvin rahoitettu verohallinto pystyy puuttumaan veronkiertoon tehokkaasti, ja monien arvioiden mukaan lisärahoitus maksaisi itsensä takaisin korkojen kera. Ratkaisu vaikuttaa selkeältä, mikä helposti herättää kysymyksen: miksei asialle tehdä mitään?
Sama kysymys vie meidät tarinan viimeiseen lukuun – takaisin nykyhetkeen, josta lähdettiin liikkeelle. Presidentti Bidenin elvytyspaketti haastaa vuosien kehityskulun, jossa toistuvat leikkaukset ovat rapauttaneet verohallinnon toimintakyvyn. Republikaanien reaktio on ollut ennalta-arvattava, mutta retorisesti tehokas. Puolueen maalaamat uhkakuvat keskiluokkaa vainoavista tarkastajista ja valtiovallan ylilyönneistä vetoavat syvälle amerikkalaisen oikeiston libertaristiseen mielenmaisemaan. Ne myös palauttavat mieleen veroviraston skandaalit, jotka moni äänestäjä varmasti muistaa. Tärkeintä onkin havaita, ettei verohallinnon suurin ongelma ole taloudellinen, vaan poliittis-ideologinen. Vuosikymmeniä kestänyt kampanja on myrkyttänyt ilmapiirin ja luonut kovat ennakkoasenteet verottajaa kohtaan. Ideologisen muutoksen myötä välillä viraston pelkkä olemassaolokin koetaan uhaksi amerikkalaiselle elämäntyylille, joten lisärahoituksen perusteleminen on hankalaa. Jonkinlaiseen käännepisteeseen on kuitenkin saavuttu – kuten Bidenin lakipaketti osoittaa. Onnistuuko demokraattien hanke verohallinnon elävöittämiseksi, vai onko luvassa poliittinen takaisku ja paluu vanhaan tasapainoon? Aikahan sen näyttää.
